省司法廳:《江蘇省行政規范性文件管理規定》政策解讀
發布日期:2022-07-04 10:33 來源:江蘇省司法廳 字體:[ ]

我省一直高度重視行政規范性文件的制定和監督管理工作,2009年出臺省政府規章《江蘇省規范性文件制定和備案規定》(省政府令第54號)(以下統稱原《規定》),建立了行政規范性文件制定和備案制度,并在實踐中不斷完善制度機制,創新工作方式方法,行政規范性文件制定和備案工作質量持續提高,為維護法制統一、促進依法行政發揮了重要作用。黨的十八大以來,為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,深入推進依法行政,加強法治政府建設,黨中央、國務院對加強行政規范性文件制定和管理工作作出一系列新部署,中辦、國辦先后印發多個文件,對行政規范性文件的制定、合法性審核、監督檢查、責任追究等提出明確要求。為深入落實黨中央、國務院的新部署、新要求,立足江蘇現代化建設新階段,不斷提升我省行政規范性文件制定質量和管理水平,亟需全面修訂原《規定》,以更好貫徹新發展理念,推動構建新發展格局。

一、修訂背景

(一)全面貫徹習近平法治思想,落實黨中央、國務院關于深入推進依法行政、加快建設法治政府的部署和要求的重要舉措。制發行政規范性文件是行政機關依法履行職能的重要方式,覆蓋行政管理的各個領域,直接關系公民、法人和其他組織切身利益,事關政府形象。修訂原《規定》,加強行政規范性文件制定和監督管理,進一步促進行政規范性文件制定和監督管理工作制度化、規范化,以更好推進中國特色社會主義法治體系建設,助力依法治國、依法執政、依法行政共同推進,更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠作用,切實保障廣大人民群眾合法權益,維護政府公信力。

(二)落實黨中央、國務院新部署、新要求的客觀需要。黨的十八屆三中全會將完善行政規范性文件合法性審核機制作為重要改革任務進行部署,黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求:“加強備案審查制度和能力建設”,2018年國務院辦公廳印發《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》和《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》,以及中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》都對行政規范性文件管理提出了更高更具體的要求,進一步強調加強行政規范性文件制定和監督管理,為此,有必要對原《規定》進行相應調整和補充,在控制數量、規范程序、健全機制、強化督察等方面作出新的規定。

(三)健全完善我省行政規范性文件管理工作的現實需要。原《規定》自頒布施行已有十多年,實踐中不少行政規范性文件針對性和操作性有待進一步提高,有的不能很好滿足廣大人民群眾的合理關切,還有的不能完全適應經濟社會發展和形勢的變化。對此,需要修訂原《規定》,通過嚴格行政規范性文件制發程序、完善行政規范性文件合法性審核機制、加強行政規范性文件備案審查、健全行政規范性文件監督管理等工作,提高我省行政規范性文件質量和效率,以高質量制度保障促進高質量發展。

二、修訂過程

省司法廳作為起草單位,從2022年1月成立了專門起草小組,認真學習黨中央、國務院新部署、新要求,并借鑒上海、廣東等地出臺的相關規定,對原《規定》進行了全面修訂,形成了《江蘇省行政規范性文件管理規定(草案)》(以下簡稱《規定(草案)》)。隨后,按立法程序向各設區市、省直管縣政府以及省各有關單位書面征求意見,并通過廳門戶網站向社會公開征求意見和建議。4月20日在南京進行立法調研,召開座談會,聽取基層政府和相關部門的意見。根據各方意見和建議,逐條進行分析研究,充分吸收合理意見和建議,對《規定(草案)》進行修改完善。5月20日召開廳立法協調會,進一步協調意見,取得共識。經省政府第108次常務會議審議通過,自2022年8月1日起施行。

三、主要內容

(一)修改原《規定》名稱。《江蘇省行政規范性文件管理規定》涵蓋行政規范性文件制定、備案和監督管理等各方面內容,不僅僅是針對行政規范性文件的制定和備案工作進行規范。因此,在依據國務院有關文件名稱和借鑒外省出臺的相關規定名稱基礎上,將原《規定》名稱修改為《江蘇省行政規范性文件管理規定》(以下簡稱《規定》)。

(二)與時俱進完善文件制定原則。行政規范性文件的制定和監督管理工作,應當遵循六大原則:堅持黨的全面領導,重大的行政規范性文件,應當按照有關規定,及時報告同級黨委(黨組);堅持以人民為中心,切實保障公民、法人或者其他組織的合法權益;堅持體現全面深化改革精神,科學規范行政行為,提高政府治理效能;堅持法定職責必須為、法無授權不可為,嚴格落實權責清單制度;堅持社會主義核心價值觀;堅持講求實效,注重針對性和可操作性。此外,《規定》還強調,制定行政規范性文件,涉及長三角等區域發展戰略的,應當遵循有關區域一體化發展協調協作機制的規定。

(三)進一步規范發文數量和事項。一是嚴格落實中央關于為基層減負有關要求,規定制定機關可以就其職權范圍或者授權范圍內的事項,制定行政規范性文件,但應當嚴格控制行政規范性文件的數量。內容相近的行政管理事項,應當合并后制定行政規范性文件。法律、法規、規章和上級行政規范性文件已經作出明確規定的,或者現行行政規范性文件已有部署且仍然適用的,不得重復制定行政規范性文件。二是對制定行政規范性文件不得違法規定的事項作了明確,即不得違法增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責;不得違法設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項,增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容;不得違法減損公民、法人或者其他組織的合法權益或者增加其義務,侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利;不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項;不得違法規定妨礙建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的各種規定和做法等。

(四)嚴格文件制發程序,強調聽取意見環節。一是在征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公布的必經步驟基礎上增加了評估論證環節,要求起草行政規范性文件時,對必要性、可行性、合法性、合理性、廉潔性進行全面論證,對需要解決的問題、擬設立的主要制度、主要措施及其預期效果和可能產生的影響進行評估;涉及重大公共利益或者公眾權益,可能引發社會穩定、公共安全風險的,起草單位應當進行風險評估;制定涉及婦女權益的行政規范性文件,應當進行性別平等評估;專業性、技術性較強的行政規范性文件,應當組織相關領域專家進行論證,同時要求評估論證結論應當在行政規范性文件起草說明中載明。二是規定制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的行政規范性文件,應當進行公平競爭審查。三是規定除依法需要保密的外,對公民、法人或者其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件,應當向社會公開征求意見。對企業切身利益或者權利義務有重大影響的,應當按照國務院的有關規定充分聽取意見。同時明確起草單位可以根據需要,專項聽取人大代表、政協委員等的意見和建議。

(五)完善文件合法性審核機制。一是明確行政規范性文件未經合法性審核或者經審核不合法的,不得提交制定機關集體審議決定。二是規定起草單位應當報送的材料、合法性審核的內容和方式、合法性審核時間,并進一步要求審核機構合法性審核后,可以根據不同情形,提出書面審核意見。三是規定合法性審核可以通過組織有關行業專家進行咨詢或者論證、組織政府法律顧問、律師進行法律咨詢或者論證等方式進行。四是明確起草單位應當根據合法性審核意見對行政規范性文件草案進行修改或者補充;特殊情況下,起草單位未完全采納合法性審核意見的,應當向審核機構反饋,并在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

(六)明確規定文件有效期制度和清理制度。一是規定制定機關應當明確行政規范性文件的有效期,有效期自施行之日起不超過5年;有效期屆滿未明確延續的,行政規范性文件自動失效。行政規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的,有效期自施行之日起不超過2年。二是規定行政規范性文件有效期屆滿的3個月前,制定機關應當組織起草單位或者實施單位對其有效期是否需要延續進行評估。經評估需要繼續實施的,由制定機關延續有效期后重新公布。經評估需要修改后繼續實施的,由制定機關參照制定程序執行。三是規定制定機關應當適應經濟社會發展需要,按照上位法和上級行政規范性文件制定、修改、廢止情況,對行政規范性文件進行定期清理、專項清理。根據清理結果,對行政規范性文件目錄和文本及時作出調整并向社會公布。四是規定制定機關應當建立行政規范性文件效力狀態臺賬制度和行政規范性文件失效前提醒機制。

(七)建立健全文件監督機制。一是將行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的范圍,并作為依法行政考核內容,列入法治政府建設考評指標體系。二是規定行政規范性文件需要報送本級人民代表大會常務委員會備案的,按照相關規定執行。三是規定備案審查機構審查發現報送備案的行政規范性文件制定存在未履行必經程序或者履行程序嚴重不規范的,應當要求制定機關補充完善相關程序,并在一定范圍內進行情況通報;造成嚴重不良影響的,應當按照有關規定問責。規定備案審查機構審查發現報送備案的行政規范性文件存在違法或者明顯不當等問題的,可以采取要求制定機關在規定期限內自行糾正、責令制定機關限期糾正、提請備案監督機關決定撤銷或者改變等監督措施。四是明確公民、法人或者其他組織認為行政規范性文件與憲法、法律、法規、規章、國家政策相抵觸的,有權向備案監督機關提出書面審查建議。

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